可持续发展教育全球行动计划动因、机制与反思——联合国教科文组织全球治理的视角
✦ 阚 阅，男，浙江大学教育学院教授、博士生导师；
✦ 徐冰娜，女，浙江大学教育学院比较教育学专业博士研究生。
当今世界，人类社会的存续与发展在资源、环境、气候、人口、安全等方面都遭受到前所未有的挑战，这使得可持续发展成为一种全球性共识。对于联合国教科文组织来说，可持续发展教育更是其全球治理的重要议题和领域。
一、“可持续发展教育全球行动计划”的缘起
（一）主题延续：“联合国可持续发展教育十年计划（2005-2014）”的后续行动
联合国教科文组织在全球范围内推动可持续发展教育理念和实践方面由来已久。20世纪70年代，教科文组织就与环境规划署（UNEP）共同发表《贝尔格莱德宪章》（Belgrade Charter）和《第比利斯宣言》（Tbilisi Declaration）两份纲领性文件，为全球环境教育奠定了基本框架。20世纪80年代和90年代，联合国教科文组织经历了从环境教育到可持续发展教育的话语转变。自1992年联合国环境与发展大会以来，联合国教科文组织就一直致力于在全球范围内推进可持续发展教育，成为“联合国可持续发展教育十年计划（2005-2014）”［United Nations Decade of Education for Sustainable Development（2005-2014）,以下简称“十年计划”］以及“可持续发展教育全球行动计划（2015-2019）”（Global Action Programme on Education for Sustainable Development，以下简称“GAP计划”）的牵头机构，负责全球范围内可持续发展教育的协调与实施。[1]联合国教科文组织牵头的“十年计划”旨在将可持续发展的原则、价值观和实践融入教育和学习的各个环节，提出在可持续发展教育中必须关注的15个全球性问题以及7项相关的战略。[2]经过10年的努力这个计划取得了积极的进展。然而，可持续发展教育的推进仍面临巨大的挑战，为此，作为“十年计划”的后续行动，联合国教科文组织于2013年批准并于2014年正式启动了“GAP计划”。
（二）现实需求：国际社会对可持续发展教育的迫切需求
近年来，可持续发展挑战变得非常严峻。各种极端气候事件和不断恶化的气候变化指标为世界敲响警钟。与此同时，环境问题不仅给社会经济造成巨大损失，而且也在威胁人类生存。社会对可持续发展的迫切需求也促使国际社会重新审视教育的未来，在变革的背景下重新思考教育的宗旨。1992年，联合国可持续发展《二十一世纪议程》（Agenda 21）就指出，“教育是促进可持续发展和提高人们解决环境与发展问题能力的关键”[3]。可持续发展教育是实现可持续发展目标的重要手段，联合国明确表示可持续发展教育是“可持续发展目标4的组成部分，也是推进所有其他可持续发展目标的主要手段”[4]。凝结着国际社会共识的《2030可持续发展议程》（Transforming Our World: The 2030 Agenda for Sustainable Development）和《教育2030议程》（Education 2030 Agenda）都提出关于可持续发展教育的目标，即到2030年，确保所有进行学习的人都掌握可持续发展所需的知识和技能。
二、“可持续发展教育全球行动计划”的目标与任务
在可持续发展成为全球共识的背景下，联合国教科文组织把国际社会对教育的关注与当前可持续发展的普遍主题联系起来，倡导将可持续发展融入教育发展的全球议程，从而使可持续发展教育逐渐成为联合国教科文组织参与全球治理的重要领域。正如联合国教科文组织时任总干事伊琳娜·博科娃（Irina Bokova）指出的，“教育是个人福祉和全球未来的推进器……今天，教育尤为任重道远，要契合21世纪的各种挑战和愿景，能培养实现可持续的包容性增长以及和平共处所需的正确价值观和技能”[5]。《爱知县名古屋可持续发展教育宣言》（Aichi-Nagoya Declaration on Education for Sustainable Development）与《实施可持续发展教育全球行动计划路线图》（Roadmap for Implementing the Global Action Programme on Education for Sustainable Development，以下简称《路线图》）等文件不仅体现出联合国教科文组织对推行“GAP计划”的决心，也明确了发展愿景、总体目标和具体目标，为在全球、区域、次区域、国家等层面推行可持续发展教育指明了方向。
“GAP计划”旨在进一步推动实现“十年计划”提出的愿景——“人人都有机会接受教育，学习可持续未来和进行积极社会变革所需的价值观、行为和生活方式”[6]。为此，“GAP计划”的总体目标是“在教育和学习的各个层面和领域行动起来，加快可持续发展进程”[7]。具体来说，该计划立足于个人和社会的可持续发展两个层面分别设有两个目标：第一，要重新定位教育和学习，使人人都具备能为可持续发展作贡献的知识、技能、价值观和态度；第二，在促进可持续发展的所有议程、项目和活动中强化教育和学习。[8]由此可见，新的可持续发展教育强调基于个人的可持续发展，培养能促进可持续发展的重要跨领域能力，例如系统思维能力、预期能力（Anticipatory competency）、规范能力、战略能力、协作能力、批判思维能力、自我意识（self-awareness competency）、解决问题的能力等，从而为推动个人和社会的可持续发展提供必要的支持。[9]
“GAP计划”的相关文件还明确了优先行动领域及其预期目标。“GAP计划”聚焦政策制定者、教育机构、教育工作者、青年、社区等五个主体，提出在政策和战略中纳入可持续发展教育、改变学习和培训环境、培养教育工作者的能力、赋权青年、在地方层面加速推广可持续发展解决方案等五个优先行动领域，将此作为推进可持续发展教育的关键支点，并且明确了五个优先行动领域的预期目标。（参见表1）
三、“可持续发展教育全球行动计划”的实施机制
联合国教科文组织在推动可持续发展教育过程中发挥了“思想实验室”“标准制定者”“能力建设者”“信息交流中心”和“国际合作推动者”的角色和功能。[10]作为推进全球可持续发展教育的指引性行动，“GAP计划”主要采取标准制定、能力建设、信息共享与国际合作等4种治理机制。
（一）标准制定
联合国教科文组织借助其全球影响力，在可持续发展教育的全球治理中发挥了议程及标准制定者的作用，将可持续发展教育的话语向国家政策领导者、非政府组织、教育机构、教育者、学生及其他利益相关者推广和传播。[11]联合国教科文组织首先通过《仁川宣言》（Incheon Declaration and Framework for Action for the implementation of Sustainable Development Goal 4）、《教育2030行动框架》《爱知县名古屋可持续发展教育宣言》 《巴黎气候变化协定》（Paris Agreement on Climate Chang）等国际框架来塑造可持续发展教育的全球话语[12]，强化可持续发展教育在全球发展议程中的核心地位，提出“要在相互依存日益加深的世界中实现可持续发展，就应将教育和知识视为全球共同利益”[13]，强调可持续发展教育是实现可持续发展的重要实施手段，是全纳的优质教育和终身学习不可缺少的变革性因素[14]，使可持续发展教育逐渐成为国际教育发展的主流，促进可持续发展教育理念和认识的转变。
联合国教科文组织通过《路线图》和《教育促进可持续发展目标：学习目标》（Education for Sustainable Development Goals: Learning Objectives，以下简称《学习目标》）等指导文件，从可持续发展教育的核心能力、学习环境、核心主题、教学法、具体学习目标等维度构建可持续发展教育框架，为国际社会将可持续发展教育理念融入国家教育战略、教育系统、师资培训以及课程教学中提供了一致框架和切实可行的实践指南。联合国教科文组织强调可持续发展教育要培养上述提及的系统思维等能力，促进可持续发展的重要跨领域能力，在教学中尤其要关注气候变化、生物多样性、防灾减贫等核心主题。联合国教科文组织还针对部分核心主题专门组织编写了相应的学习指南，如《青年交流》系列指南。《学习目标》还从认知、社会情感和行为领域三个维度，确定了与17项可持续发展目标相对应的具体学习目标以及可以开展教学的专题和教学法。联合国教科文组织认识到不能“一刀切”地开展可持续发展教育，应考虑到各国、各地区社会经济现况以及具体的生态环境挑战。[15]为此，联合国教科文组织专门制定了“可持续发展教育一体化框架”（ESD Integration Framework），强调推广可持续发展教育必须要考虑“可持续发展情境”（即政策、社区、机构三个因素）和“可持续发展教育实践”（即内容、方法和课程三个因素），提出可持续发展教育本土化需要课程主流化，即在课程中纳入相关的课程内容、使用适当的教学法，也需要制度主流化，即需要机构、社区和政策的支持。[16]
作为“GAP计划”的牵头机构，联合国教科文组织还建立了“GAP计划”的全球监测和评估报告机制。联合国教科文组织设立“GAP计划”秘书处，推动该计划的落实，并对全球范围内该计划的进展情况进行定期监测和报告，尤其是对5个优先行动领域的10个具体指标进行监测。秘书处还发挥协调作用，使该计划与其他相关的国际议程保持一致。[17]联合国教科文组织也鼓励各会员国设立国家层面可持续发展教育协调机制，促进“GAP计划”在本国的实施，并建议在国家和地方层面建立评估机制及完善监测指标。[18]
（二）能力建设
能力建设是联合国教科文组织常用的全球治理工具之一，也是推进可持续发展教育的重要机制。联合国教科文组织主要通过如下路径发挥其能力建设的职能：（1）支持会员国在制定可持续发展教育战略上的能力建设，支持在其教育政策和战略中融入可持续发展教育；（2）支持调整教师教育和培训计划的内容和结构，促进可持续发展教育师资队伍建设，将可持续发展教育纳入师资培训、资历框架、考评机制等；（3）赋权青年，对青年领导人进行培训，发挥青年在参与全球、国家和地区的可持续发展教育、推动政策制定和实施工作中的作用。
联合国教科文组织意识到将可持续发展教育纳入国际和国家层面的教育与可持续发展政策对于促进可持续发展以及在正规、非正规和非正式学习场所中推广可持续发展教育至关重要。[19]为此，联合国教科文组织向各会员国提供政策咨询和指导，协助会员国增强在制定可持续发展教育战略、实施相关政策以及进一步制定监测和评价框架、工具和指标等方面的能力。例如，联合国教科文组织推出专门针对越南可持续发展教育的旗舰项目，协助越南建立国家环境教育框架。[20]
其次，联合国教科文组织认识到教育工作者是强有力的变革因素，其知识和技能对于调整教育进程、转向可持续发展教育至关重要。因此，“GAP计划”高度关注教育工作者的能力建设。一方面，“GAP计划”提倡将可持续发展教育纳入职前及在职教师教育，纳入幼儿教育、中小学教育以及职业技术教育与培训工作，改变教师岗前培训和在职培训的内容和结构。[21]联合国教科文组织专门设立“可持续未来的教与学”项目（Teaching and Learning for a Sustainable Future），出版《可持续发展教育融入东南亚教师教育：教师教育者指南》（Integrating Education for Sustainable Development in Teacher Education in South-East Asia: A Guide for Teacher Educators）一书，为指导教师教育者如何将可持续发展教育融入教师培训提供参考。另一方面，“GAP计划”还建议将可持续发展教育纳入教师资历、职业标准和认证等各个环节，例如设立符合可持续发展教育理念的培训认证标准等。[22]
联合国教科文组织聚焦塑造更加可持续的未来主力军——青年，主张赋能青年，调动其积极性，呼吁给予青少年更多优质网上学习的机会，发挥青年在参与全球、国家和地区的可持续发展教育、推动政策制定和实施工作中的作用，动员青少年参与可持续发展教育活动，为集体福祉和可持续发展采取行动，寻求创新的解决方案。[23]联合国教科文组织为此开设了专门面向青年的旗舰培训项目以及系列区域工作坊，借此提升青年的可持续发展能力，使其成为可持续发展变革的推动者。
（三）信息共享
联合国教科文组织也通过创建相关门户网站、出版可持续发展教育出版物、创立可持续发展教育全球奖项、召开地区可持续发展教育论坛等方式分享信息以及传授可持续发展教育的理论知识和最佳实践经验，为利益攸关方提供信息交流、经验共享以及合作开展可持续发展教育活动的互动交流平台。
联合国教科文组织“GAP计划”秘书处收集各会员国“GAP计划”的相关信息和实践经验，并建立有关可持续发展教育的门户网站，积极分享和传播可持续发展教育的信息。联合国教科文组织专门设立了“GAP计划”可持续发展教育信息交流中心（GAP ESD Clearinghouse），汇编国际可持续发展教育动态以及可持续发展教育实践的示例清单。联合国教科文组织将气候变化视为可持续发展教育的重点议题，专门建立联合国教科文组织气候变化教育信息交流中心（UNESCO Climate Change Education Clearinghouse），并制作了系列气候变化、生物多样性等主题的在线视频和展览，出版系列相关的指南，如《气候变化学校指南》（Getting Climate-Ready: A Guide for Schools on Climate Action）和《增强气候能力的行动：通过教育、培训和公众意识加快解决方案的指南》（Action for Climate Empowerment: Guidelines for Accelerating Solutions through Education, Training and Public Awareness）。
联合国教科文组织还在日本政府的支持下，在“GAP计划”框架内设立“联合国教科文组织-日本可持续发展教育奖”（UNESCO-Japan Prize on ESD），表彰和宣传为可持续发展教育作出突出贡献的个人、机构或组织。联合国教科文组织通过全球可持续发展教育议程成功地使可持续发展教育的理念合法化，并通过政策文件、实施框架和成功案例向国际社会传达可持续发展教育理念以及相关的规范和规则。[24]联合国教科文组织还相继在欧洲、拉丁美洲和亚洲等地区推出地区层面的可持续发展教育研讨会和论坛。例如，在欧洲地区，联合国教科文组织全球学习城市网络（UNESCO Global Network of Learning Cities）、联合国教科文组织终身学习研究所（UIL）和德国汉堡（Hamburg）联合举办“‘GAP计划’与城市发展”的主题研讨会。[25]
（四）国际合作
联合国教科文组织认识到不同利益相关者间的对话与合作对于推动可持续发展教育至关重要，因此积极构建全球“GAP伙伴网络”（GAP Partner Network），并根据5个优先行动领域分别创建5个合作伙伴网络。目前，“GAP伙伴网络”已吸纳96个关键合作伙伴。[26]联合国教科文组织也鼓励合作伙伴积极参与可持续发展教育政策、课程框架的制定，巩固可持续发展教育在公共部门中的地位。例如，联合国教科文组织推出的哥斯达黎加旗舰项目就吸引了500余个不同利益相关者的参与。同时，该旗舰项目还支持中美洲地区在《2030年教育议程》框架内调整中美洲教育政策，并为中美洲一体化体系（Central American Integration System）下8个会员国的教育部提供有关可持续发展教育政策发展的能力建设。[27]
联合国教科文组织还积极利用既有的合作网络，尤其是联合国教科文组织联系学校网络（ASPnet）、联合国教科文组织“姊妹大学教席计划网络”（UNITWIN/UNESCO Chairs Programme）和“世界生物圈保护区网络”（World Network of Biosphere Reserves）等推动可持续发展教育五大优先行动领域的发展。[28]其中，联合国教科文组织联系学校网络项目已成为学校层面加强可持续发展教育的重要推手。联合国教科文组织联系学校网络推出“全校性应对气候变化”（Implementing the Whole-Institution Approach to Climate Change）项目，将“GAP计划”提出的“全校性方式”融入教育和培训场所，促进学习和培训环境转型。据统计，该项目已为25个国家的262所学校提供了培训和教学资源支持。[29]
四、“可持续发展教育全球行动计划”的实践反思
根据联合国教科文组织的审查报告，“GAP计划”在5个优先领域上已取得不错的进展，已超额完成部分任务，支持了900多项战略性政策的发展，启动了1400多项可持续发展教育的项目，覆盖了约15万所学校，吸纳了2600万学习者，培训了4.8万教师培训机构和200万教育工作者，获得344万“青年领袖”的支持，吸引了5000多个合作伙伴。[30]但在取得上述成果的同时，“GAP计划”仍面临着不少的问题和挑战。
（一）全球框架与地方需求难以平衡
“GAP计划”明确了可持续发展教育的核心能力、学习环境、教学法等内容，为可持续发展教育提供了全球框架，但目前面临的挑战是如何在构建可持续发展教育的国际标准和规范的基础上，寻求全球框架和地方需求之间的平衡。[31]虽然可持续发展教育已经成为可持续发展政策和教育政策的重要议题，但是各地区、各国的社会经济发展水平差异较大，对于可持续发展的认识和需求也截然不同。较为落后的国家目前的核心关切是减贫，尚未有效关注和推动可持续发展教育，由此出现地方优先发展事项与“GAP计划”相矛盾的现象。同时，虽然“GAP计划”尝试将可持续发展教育与减贫、气候变化、性别平等等可持续发展目标相关联，但这很有可能弱化可持续发展教育的地位。而“GAP计划”提出的教学目标、教学法、课程内容需要教师、课程等方面的要求，对于一些教育发展相对滞后的国家来说，即使其推出本土化的可持续发展教育政策，但由于缺乏强有力的教师队伍以及成熟的学习材料的支持，在落实上也是困难重重。[32]
（二）监测和评估机制尚不完善
“GAP计划”的监测和评估机制尚不完善，这主要体现在以下两个方面。第一，“GAP计划”的指标还有待完善。《路线图》承诺“GAP计划”的监测和评估将与2015年后议程的监测和评估保持一致，但将目前“GAP计划”5个优先行动领域的指标与可持续发展目标4.7、12.8和13.3的全球指标进行比较，仅部分相互关联。[33]“GAP计划”部分指标的针对性和适用性也有待加强。虽然该计划根据五大优先行动领域设置了相关的量化指标，但这些指标能否有效测量增强学习者可持续发展教育的学习成果，是值得商榷的。“GAP计划”需要设立更具包容性的全球指标，从而对学习者获得可持续发展知识和技能的能力进行更全面和充分的评估。[34]第二，“GAP计划”中数据统计标准和规范化水平有待加强。目前，该计划存在统计标准不统一、指标概念和指标口径混乱的现象，这导致部分指标的人次被重复统计、总数虚高。[35]
（三）国际合作伙伴网络分散
联合国教科文组织推行可持续发展教育的效果在很大程度与各利益相关者的响应、推动以及实施密切相关，然而“GAP计划”存在合作伙伴网络分散、缺乏共同行动、政府参与度不足等问题。[36]五个主要合作伙伴网络相对分散，彼此联系较为薄弱，并未形成有效的协调，这使得“GAP计划”跨领域、跨部门的合作难以开展。其次，部分国家政府的核心关切仍在于经济发展，并未真正重视可持续发展教育问题，在“GAP计划”中参与度不足，这严重影响了将可持续发展教育纳入国家教育政策以及可持续发展框架中。可持续发展教育应统筹兼顾经济增长、社会进步和环境保护等三大支柱，这需要更广泛的机构都参与进来。因此，“GAP计划”的成效取决于伙伴网络是否强大和具有包容性。但目前联合国教科文组织尚未将国际和地区开发机构、负责其他可持续发展目标的联合国机构等纳入其国际合作伙伴网络中，这在很大程度上弱化了“GAP计划”同可持续发展目标的联系，也影响到了可持续发展教育同其他可持续发展目标之间的协同效应，也在一定程度上使得教育与其他可持续发展部门的行动脱节。
（四）“软治理”模式的力度和效果堪忧
在推动“GAP计划”过程中，联合国教科文组织大力提升全球层面对可持续发展理念与模式的国际认同，并主要通过可持续发展教育议程和标准制定、能力建设、信息分享、国际合作伙伴网络建设等“软机制”，进行“软治理”。虽然联合国教科文在塑造国家政策和加强能力建设等方面发挥了积极的作用，但相对于政治协定、经济制裁等强制约束力的“硬机制”来说，这些“软机制”只能依靠对话、协商、信息等非约束性工具，主要通过参与方的自觉约束和自我认同来推动，这也就意味着各会员国采取自愿的态度，且不会受到任何制裁，因此其执行力和效果相对较弱。[37]正如该计划中期审查报告显示，“GAP计划”中政府参与度和响应度较低，这阻碍了可持续发展教育在全球范围内的推广。“软治理”模式的力度和效果堪忧还表现在“GAP计划”的经济支持上，该计划融资不足，筹资压力日益增加，尤其是在可持续发展教育活动的研究、监测和评价等方面的融资。[38]
五、结语
联合国教科文组织将可持续发展教育作为促进全球治理和可持续发展的有效工具。[39]在“GAP计划”中，联合国教科文组织通过标准制定、能力建设、信息共享和国际合作等机制构建全球可持续发展教育话语，也逐渐搭建起可持续发展教育的全球合作平台，增强联合国教科文组织在全球可持续发展治理中的影响力，巩固了联合国教科文组织在全球教育治理领域的领导性地位。
虽然“GAP计划”业已结束，但联合国教科文组织在此基础上又制定了“可持续发展教育：努力实现可持续发展目标”（Education for Sustainable Development: Towards achieving the SDGs）的框架，提出“2030可持续发展教育”(ESD for 2030）的构想，将其作为“GAP计划”的后续行动，力争解决该计划存在的问题。第一，在全球框架与地方需求协调的问题上，联合国教科文组织指出要重视地区的差异性，将社区作为促进可持续发展的行动场所，将在地方层面加速推广可持续发展解决方案作为之后行动的节点领域，进一步赋予地方城市权力，鼓励根据具体情境以适当的方式实施国际标准。[40]第二，在监测和评估方面，联合国教科文组织指出要与可持续发展目标4.7的监测工作相协调，监测新出现的问题和趋势。第三，联合国教科文组织力争加强与不同优先行动领域伙伴之间的相互联系，将5个合作伙伴网络合并为一个包容性合作伙伴网络，以便于跨部门工作；[41]并进一步拓宽可持续发展教育合作伙伴网络，加强与联合国经社理事会（ECOSOC）、全球和区域层面推进可持续发展目标的机构以及多边金融机构、国家发展机构、私营部门等机构的合作与协调，加强可持续发展教育项目与联合国教科文组织其他项目、经济和环境等可持续发展项目的协同效应。[42]第四，联合国教科文组织继续加强其“思想实验室”和“标准制定者”的作用，引领世界可持续发展教育议程，向各国提供规范性准则。第五，针对可持续发展教育活动的经济支持力度不足的问题，联合国教科文组织将在正常计划和预算范围内实施“2030可持续发展教育”，并力求增加预算外资金。
（因篇幅限制，详细参考文献信息见纸刊）
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本文刊登于《比较教育研究》2020年12期，若转载请注明出处。
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